U8国际- U8国际官方网站- 体育APP下载再造增长：中国农村不动产的大转型战略
2025-10-13 15:59:35
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2000多年前的周王朝营略华夏大地700多年之后，中国大约拥有了耕地3亿亩。此后，围绕这个土地权利的争夺和扩充也就成为后世十几个中国王朝更替、绝地天通、洪范九畴、帝王争霸、治水平土、疏川导滞的基本主题。对于主要生长在温带季风气候的中华民族而言，土地承载着中华民族最复杂、最全面的情感，土地之于中国不仅是财富，也是为子孙业的生存传统，更是一种社会生产力，还是一种整体的文明。可以说，千百年来谁不懂得经略土地，谁就不会拥有中国！也可以说中国的最大政治、最高的智慧都与经略土地贯通融会、形神相依，“应之以治则吉，应之以乱则凶”（参见《荀子：天论》）。
因此，民国时代的任何一个政党都必须面对这个利益的整体分配。谁解决好土地这个最大利益的分配，谁就拥有了自己政党的最大利益；谁就拥有了自己政党的招牌资产；谁就可以建立最强大的中国政治力量；谁就可以拥有最强大的中国军队；谁就可以拥有中国的国家政权。这既是中国的政治传统，也是中国人民的根本利益所在！为此，中国成为能够成功地解决这个利益分配的第一个政党，同时也就拥有了改变中华民族命运的强大行动能力，这个政党之所以能够从小而大就是因为她让最大多数的中国人民了解土地利益再分配的意义。
20世纪60年代以后，面对与美苏两大世界力量的直接对抗和国内的天灾人祸，中国又在世界上创造了合作地权的模式，通过以集体土地为核心的农村管制体制为基础进行了第一次中国重工业化的资本积累，而且以城乡二元的等级制的国内分工的社会构型实现了中国重工业化，并成为世界大三角的一极。它使中国无须对外的侵略战争和掠夺就推进了国家的重工业化，合作地权促使7亿农民整体行动，实现了世界历史上最严密的农业支持工业的跨越式发展。
2008年开始，面对全球金融危机的格局，生死存亡之道就是中国必须加快实现经济发展模式的快速调整，实现从外向经济向构建世界上最大的内需经济体系的转型，并以内需经济作为中国经济体系的核心。这次转型的焦点就是中国农村生产力的再造，这次改革需要农民唱主角，在需要全面进入推动城乡一体化的中国城市化时期，也就更需要以集体土地使用权为触媒来向广大农村提供巨大的货币流动性和财富利益，以形成世界上最大的内需市场和内需消费能力。
这个转型战略的优先点是：目前迫切需要想方设法稳定和完善农村土地承包体制的运转,依照商品化原则推动土地承包土地使用权和农村建设用地使用权，包括宅基地使用权的市场化流转。在依法、自愿、有偿的前提下，支持农村土地承包经营权人采取多种方式流转承包土地经营权以及宅基地和农房的有关权利。在不改变承包土地用途和农村建设用地性质的前提下，承包经营权人可依法对拥有的土地承包经营权和宅基地及农房的有关权利进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，实事求是地落实农民对这部分资产的处置权。这必将导致统一地权的制度变革和内需爆炸式的活跃，由此土地改革将再次成为中国改革的战略起点，同时也将携财带富、翻天覆地地改造城乡二元的不平等国内分工体制，这应该是中国式的超级大国造化之路！
有关新中国土地的分配方法，该法第十条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资斜的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。”关于征收土地，第十五条规定：“分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。此项土地，在未举办农场以前，可租给农民耕种。”第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。”
因此，中国首部《土地改革法》一开始实际上就初步界定了农民和国家土地所有的权利形式，开创了国家和农民土地分有的两种权利体系，它使国家和农民共同成为土地资源的拥有者，政府和农民是其中的两个最大受益者。而土地所有权改革是新中国完成的第一次国民收入的革命性分配，也是当时世界上最大规模的直接财富分配，促使中华民族拥有了罕见的凝聚力。土地既是农民生存的主要资料，也是中国的主要生产力量，因此源自孙中山的地权改造思想平均地权也就成为了新中国的立国基础和取得新民主主义革命胜利的根本保障。
其二就是借鉴苏联式的公有制和计划经济的体例，实现中国高速发展的积累。对此，中国历史上有军事上的屯田制和国家管理农业生产的丰富经验；新中国的单一制的国家体制有利于经济转型；中国也有一定的计划经济的管理经验和供给制的传统；此外，苏联和东欧国家也有可借鉴的经验。为此，中国最终选择了以农业支持工业、农村支持城市，以国内的积累实现重工业化、工业化的经济增长路线，快速组建人民公社和国家对农业产品的计划管理也就成为经济发展的必然选择。
“八骏日行三万里，穆王何事不重来？”时至如今，《农村人民公社工作条例修正案》规定的土地权利改革试验的30年承诺期限早已过去，现行的合作地权的模式与中国的市场经济运转的互动机制正在出现冲突，合作地权是中央集权管理和计划经济两个管制体系最核心的基础，实事求是地调整以合作地权为核心的集体土地管理政策已迫在眉睫，以土地为基本，执政党兑现曾有的农村改革承诺已经成为历史必然，由此也必将会使我们国家的改革历史不断延续。
经过1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》确立土地公有制基础后，特别是1982年《宪法》再次重申了这个原则之后，改革开放遇到了困难，下决心试验。1987年1月29日上海市人民政府率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，第一次以地方法规的形式确立了土地使用权可以转让的概念，1987年12月29日广东也颁布了《深圳经济特区土地管理条例》，以后海南、珠海、天津等地也这样做了，这在当时是一次伟大的试验，是违宪的土地制度改革。
但是在地方政府的改革试点情况下，1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案中果断规定将《宪法》第十条第四款修正为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。通过取消不得出租土地的规定，实现了将土地所有权和土地使用权分离的制度安排，通过规定土地的使用权可以依照法律的规定转让肯定了地方政府的试点法规。它直接推动了以土地使用权商品化运转的制度框架，也奠定了中国改革利益优先、试点优先匡扶制度的传统，它也制造了20年以来中国经济增长对土地的旺盛需求。正是基于此，中国的房地产业开始进入商品化阶段。
这5个原则对于保障农民的土地权利，虽不及1954年《宪法》的界定程度，但是对维护农民根本利益是有利的，能够解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题；对促进农村集体土地使用权的流转是有宪法依据的，对于推进农村改革发展、加快现代农业建设、实现农业全面稳定发展、解决好十几亿人口吃饭问题是有战略支撑作用的；对于推动发展农村社会生产力、健全符合市场经济要求的农村经济体制是一个战略改革路径；对于统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，推动广大农民共同参与现代化进程是也一个包容性的法律体系。
其一，高不过乡镇的农民集体拥有农村和城市郊区土地的所有权，但是目前国家还没有依宪建立集体所有土地的占有、使用、收益和处分的完整的行政运转体系，这是任何一部完善的土地管理法规不可逾越的。同时，农民集体这个概念的主体和范围也需要释宪性解释。农民对集体土地享有成员权是任何农村集体土地制度改革的前提性基础设定，目前农村所有权的主体缺位或不明确应该构成农村集体土地所有权改革的主要方向，在完成这个支架后农民集体土地所有权才能进一步完善。
《宪法》是中国人民的根本，它贯彻的基本价值原则之一就是平等。若以中国的社会构成，倘若《宪法》界定的土地使用权转让是城乡不平等的，也就丧失了《宪法》自身的内在理性和权威，必将导致国家的根本制度和公民的基本权利的不公平，将使我们的国家时刻处于农民革命的边缘。改革的成果也将随时面临被革命运动重新分配，那么中国的市场经济改革就是脆弱的和短命的，中国也必将崩溃，全球发展也将面临危机调整。因此，不但需要中国《宪法》规定城乡土地的使用权转让是平等的，还需要建立与之配套的行政体系予以保障。
《宪法》是由中国20世纪最有经验的革命家制定的，它通过规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条件前提和制度运转的程序法则，以分级合法的程序传导方式确立了中国城乡土地使用权可以分步、分期、多轨运作的框架制度，实际保留了各级政府对土地使用权转让的垄断利益和垄断权力。1988年修改《宪法》的土地条款以后，先后出台了1990年的《城镇国有土地使用权出租和转让的暂行条例》、《外商投资企业开发经营成片土地暂行管理办法》，1992年《划拨土地使用权管理方法》，1994年《城市房地产管理法》等法律，它为中国土地使用权的大规模转让提供了一切必要的保障。
在这个体系之内，就地方政府的积累而言，土地使用权、税费收入、金融积累、国有企业等大体量的收入之中，税费和金融积累被中央政府严格规限，地方国有企业的收入也有限，而土地使用权转让收入也就必然成为地方政府工业化、城市化最直接、最简便的积累来源。这种积累的生产不需要严格的训练，也不需要过高成本的推广，收入形式灵活，支出便利。它不但是地方政府改革试点首创而来，也是较少受到中央政府约束的独特资源。因此，土地使用权转让收入就成为20年来地方政府推进现代化的主要本钱。
2006年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入已经达到13168.98亿元人民币，相当于中国当年财政收入的近三分之一。而且根据初步计算，2007年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入也已经超过了1万亿元人民币。这笔收入主要是通过现行的征地制度实现的，倘若推行集约用地战略，实现国有土地使用权和农村建设用地使用权直接流通并通过市场交易公平流转，现行地方政府土地出让金收入的相当部分，必然会直接落实到农民手中，这也可能将是当代世界上最大的土地利益分配的重组。因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国现阶段的国民收入分配问题。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是中国农民。
经济分析法学的代表人物理查德A波斯纳（RichardAPosner）认为：设定权利不仅仅是为了利用资源，更重要的是有效率地利用资源。他强调一个有效率的财产制度包括3个标准：其一，要求所有资源都被设定权利，此谓普遍性；其二，一项财产只能设定一个权利主体，排他性程度越高，对财产主体利用该财产的激励越大，此谓之排他性；其三，一项财产可变更权利主体是必不可少的，此谓可转让性。也就是说只有推动资源可转让并流向最有效的使用者手中，才能达到财富最大化的结果。
当然，即使是这种以有限的所有权对集体所有土地的重构探索，实际上也远未达到1950年的《土地改革法》和1954年《宪法》实行的农民所有权的水平。1981年中央准备修改《宪法》之时，当时的拍板决定应以1954年《宪法》为基础而不是以1978年的《宪法》为基础修宪，其中一个重要的原因也就是中央认为1954年《宪法》的内容基本上都是正确的，这显然也包括考虑到1954年《宪法》第八条的规定，即“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料的所有权”。而且，这种包容和欠账的心态对于农村改革的全面运转是有巨大支持作用的。
从1954年宪法到1982年宪法是农民从获得土地所有权和宅基地所有权到失去土地所有权和宅基地所有权的历史，此中用一个集体土地所有架构重组，使农民对土地和宅基地的所有权转型为成员权，避免了国家需承担的没收、赎买、补偿或掠夺的责任，减少了在困难时代土地集中造成的农村动乱并艰难地推进了中国工业化的高速发展，而且最终又通过农村土地承包制推动了中国改革。我们目前又一次处于以农村土地使用权建立农民财产权的时代，我们勇敢地前行就是中国的历史在前进。
我们之所以强调统一地权而非地权的平等性，因为统一地权是依顺序强调城乡土地使用权流转的先后性，国有土地使用权转让在先，集体土地使用权转让在后；而且土地使用权流转的权利也应该是一样的，它突出的是改革顺序和改革的必然性，体现的是政府主导性和积极性。平等地权强调的是国有土地使用权和集体土地使用权的等级性，体现的是从集体土地使用权与国有土地使用权的不平等到平等，突出的是权利的革命性，这不利于熨平社会利益的危机话题。实际上统一地权反映的是改革的过程，这个改革追求的目标就是最大限度地实现土地领域的平等权。
因此，统一地权改革学说的本质，也即中国土地权利调整的现实路线是：保持《宪法》中现行国家和集体土地分有制的制度；建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系；建立土地使用权在市场经济结构中的长期法律准则；确保农村集体建设用地为法定不动产，促使其转让必须按照不动产转让的规则进行；确保全国土地使用权的转让采用依法登记的要式行为转让，确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式。建基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度应该成为中国农村集体土地使用权设定的基本方向，由此将形成中国比较统一的土地使用权法律权利特征，即有偿性、期限性、平等性和出让方的单一性和受让方的广泛性。中国已经迈进统一地权的历史门槛，以有限量供地的方式决定中国工业化、城市化的时代有必要实现革命性转变。
统一地权也应该充分照顾到期效性土地使用权滚动为永久性使用权的可能选项，以彻底解决土地使用权这个权利体系的政治稳固性和提高其市场的价值性。从更长期的发展来看：在有条件的地区，照顾到市场经济的发展水平，可以人民公投的形式，分步骤地解决土地使用权和土地所有权的有关合并问题。而且如有改革需要，土地所有权也可以划分为两部分，即：国家的上级的最终的所有权，以及业主的下级的商业所有权，这个改革的目的主要是照顾到我们的国家，不但是一个多民族的国家，也是一个多种经济制度并存的国家，还有可能出现新领土的拓展问题。因此，统一地权也应该是一种永益权的行为。
历史上的土地不过是中华民族的生存基础，通过统一地权到完全商品化地运转土地权利和实现房屋商品化全流通，将使中国的商品化的要素市场得以全面建立，并可以沿循商品化的路径进入全球化的体系中去以体现中国生产力的价值，这应该是三千多年以来中国土地改革的最高成果，也是中国土地权利价值的最大化。而且这个改革通过和平的途径推进实现，通过《宪法》程序的合理运转落实，通过全球经济危机的时点展开，应该是个世界土地改革的伟大奇迹！
基于文化传统和稳定的需要，中国将社会的发展目标确定为和谐社会，和谐的本义是指协调、平衡和圆融，它的对立状态是离散、冲突和强制。和谐的本质是权力和利益的平衡和对称，它就要求人们在追求和获得财富与收入、权力和社会承认这3个社会分层目标方面具有协调性，但是当代中国确立的土地管理政策则是建构于单一制的中央集权体制之下，依靠地方政府为主要平台，以征地、政府的协议转让和招、拍、挂流程运转的强制性的不对称状态。它缺乏促使公司和个人直接参与土地价值和财富分配的公平机制和激励体系，虽然客观上带来了改革的效率和社会转型，但是也可能导致我们的整个制度因为土地利益分配的不平衡而倾覆。因此，这种土地管理体制就具有加快改革的必要！
应该说这个权利体系是中国改革过程中以行政力量为主导的平衡结果，优先照顾到让部分地区先富起来的战略。但是，当中国的增长已经成为潮水之势的时候，事实上已经具备了土地收益换位再分配而可以更高的刺激经济增长的能力。当土地收益偏转向农民的时候，这个利益可以扭转中国最薄弱群体的大体量的经济需求，这个需求将推动中国的现代化，将推动地方经济的全面发展，将推动新的商品消费市场的构型。在这个转变中，中央、地方政府和城市居民也都会成为受益者。所以，这个转型不是革命问题，实际上以中央的改革举措就可以实现这个国民收入和经济利益的整体调节，因此，这个转型的本质是以中央政府为主导的、以市场经济为基础的、照顾到农民根本利益的，中国城乡利益的体系性重组。而且，值此全球金融危机之际，这个改革通道也就具有使中国的宏观经济实现内外均衡的可能！
1997年的亚洲金融危机直接导致了中国城镇房屋的商品化改革，1998年7月3日中央政府发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确强调了深化城镇住房制度改革的目标是：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”同样，这次全球金融危机也警示中国必须有大的作为，才能对冲全球市场运转的风险，而其中解决中国农村土地的产权改革就是最理想的道路。
20年来国有土地使用权的流通转让既是中国外向型经济的深刻需要，也是地方政府工业化资本积累的强烈需求。20年来国有土地使用权转让市场始终以地方政府为主，而且国有土地使用权转让的权力始终掌握在地方领导手里，这既是中国现代化的一个规则，也是土地利益激励体系的重大历史作用。20年来中国已经将国有土地使用权的转让发挥到了淋漓尽致的地步，这既是复杂的官场劳动，也是简单的商品，这个过程融会着行政、司法、立法、金融、多种产业主脑的业绩竞赛；也贯通着土地业主、开发商、投资者、管理者的巨大利益体系交融。20年来中国的增长、中国的生产力、中国的财富也都与土地转让结成了不解之缘！
当然从修改土地法的进程而言，中央政府已经开始作为了。2004年10月21日国务院以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年9月5日国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中再次强调：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。”“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”
修改补充《土地管理法》有几个途径。其一，由十一届全国人大会议修改补充；其二，由人大常委会修改补充；其三，由全国人大授权其他的国家立法机关修改补充。由于《土地管理法》反映的主要经济成果有破有立，因此不可能通过一次、二次的修法就实现完善《土地管理法》的使命，也就是必须作好多次、多种方法的系统修改。如能在一年内对集体土地使用权，或农村建设用地使用权，或农宅流转，或征收、征用等问题上作出修改补充，已可以促使中国的市场经济的权利体系作出根本改观了。因此，2010年以前全国人大常委会立法的热点问题就应该是以集体用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改。
与1987~1988年地方政府推动土地使用权的违宪试验不同，这次已成为燎原之势的地方政府的有关集体土地使用权的法规试点工作不是违宪改革，因为目前的中国《宪法》已经规定了：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此推动了土地使用权成为法律权利，包括构建今日之物权的可能。因此，这次地方的土地改革的实质是行宪之必要、司宪之举措。而且这次改革所受到我国配套法律体系的支撑作用也与以往完全不同，这次的改革更具备合宪的条件。以地方试点推进中国立法进步是中国立法的传统，解决非农建设用地也不能忽视地方的实践作用。回顾中国土地使用权的建构历史，令人确信中国集体土地使用权体系的完善，仍将根基于地方实践，地方改革与其说是区域试验，不如是说要破茧出蚕，改革需要全面渐次推进。
从中国的立法体制而言，根据中国《宪法》第八十九条和《立法法》第五十六条的规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行政法规。这种立法限定有三方面的含义：即符合《立法法》的调整事项；根据法律的规定和要求不得与法律相抵触；符合国务院制定行政法规的权限，因此国务院制定行政法规的权力相当广泛。现行的《宪法》和《立法法》对国务院的立法权限也较少限制。由此也使中国创造了世界经济改革史上少有的发展奇迹和创制效率；也使中国人民的巨大创造力被市场化原则组织得更加合理。但是国务院行使立法权，依法制定和变动行政规章以及从事其他立法活动又具有必要的准则，即对已有的法律它具有从属性；对地方立法它又具有主导性；对全国人大制定或修改法律它又具有先行性；对立法的事项它又具有多样性。
中国《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的基本规定，以及《土地管理法》第九条确立的农民集体所有的土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策性文件法律地位要高些的行政法规，应有完整的立法依据。从这个意义而言，广东等地的改革办法的上位法应该是《土地管理法》，因此，将国务院的有关行政法规作为地方立法的上位法也有道理。
目前滨海新区陆地面积2270平方公里，其中农用地727平方公里，建设用地1211平方公里，未利用地331平方公里。天津市已获批准的方案是将农业用地与城镇用地的比例调整为1∶1，也即2007年三四月份以后滨海新区将有300多平方公里的农业用地按上述批复转为城镇用地。天津农地改革经验更多地适用新区建设，该方案的要害是：其一是如何安置好农民？即解决好城市化的利益分配。其二是如何解决好20年后产业结构升级后的土地利用的长期战略。事实上建一个新区容易，难的是建一个具有更高转型能力、符合未来区域经济体系需要的城郊都市区。
农地入市从广东的地方政府的试点到天津滨海新区的授权试点，其中起支架作用的是2006年3月29日国土资源部发布的《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》（简称《52号文》），该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向；其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。根据国土资源部有关部门的解释，《52号文》标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。但是《52号文》对目前非农建设用地流转也有两个约束，其一，流转须经省级以上主管部门的批准；其二，收益必须到农民手中，由此也反映了试点是在非常强的属地行政管理情况下进行的。
（1）农村集体土地征转为国有土地并办理转让；（2）根据《土地管理法》，乡镇企业合并、兼并等重组中的转让；（3）企业倒闭或债权债务而致的司法判决转移；（4）乡镇集体土地使用权作价入股、联营；（5）城市郊区的农民宅基地更以相当规模和公开的形式进入小产权房市场等等。它说明在现有法律的框架内集体土地使用权也是可以转让的，只是这个转让成本高昂、规限甚多、范围有限，基本上适用属于现有法律的除外条款，这等于名曰保护农村生产力，实际上是限制农村商品经济发展。
倘若根据中国《宪法》土地使用权可以转让的规定，限制目前18亿亩耕地和4亿农村集体建设用地流转的巨大利益，我们的立法者是难以对历史交代的；倘若反思20世纪60年代推行的将新中国的土地改革成果合作化的后果，使中国农民失去了财产权，这个试验是需要补偿的；倘若中国要建立世界上最大的内需体系，延缓百万亿元人民币价值的集体土地使用权和村镇房屋的商品化流转是不行的。因此，推动集体土地使用权的流转就是解放中国生产力的必由之路。这个改革应该由执政党主导，应该由中央政府主导，它应该既是自上而下的改革，也是自下而上的历史互动。
实际上农村建设用地的直接入市的历史意义就是要向世界明确：除为公共目的的征地外，市场需要的土地资源应该通过商品交换的方式解决。为此，转让者可以充分利用市场配置的机制作用获得现金、股权的回报，它不但可以改变土地收益的分配，也可以形成国家、集体、个人的多主体的供地模式，符合改革的成本和效率的原则。而且这个改革的最大历史功效就是可以将土地资源从行政审批中解放出来，从不公平的土地利益分配中解决出来，让公众知道什么是国家利益，什么是人民利益！
目前我国可利用的建设用地面积大约为500万平方公里左右，其中农村、牧场、林地、园地等面积超过六成；国有建设用地面积不足一成。因此，广阔的农村集体土地将是中国新增国有建设用地的基本来源。倘若仅以廉价的征地方式解决几百万平方公里的开发建设之使用，必将构成历史上最大的社会强制性互动和利益剥夺，其惩罚性报复也不是一个和谐社会能够接受的。由此也就决定了中国的征地经纪模式可以用于一时，而不可长远，它必然是一种过渡性政策。
目前中国的宅基地都具有社会保障的成员性、土地提供的无偿性或低价政策性、期限的不确定性、地随房走的从属性等特征。为此任何地方立法都必须解决以上实际问题，也即解决农宅流通的前提性的主题应包括3个方面：其一，卖掉宅基地的农民如何获得社保？离土以后失去生存能力的农民如何建立居住权保障制度。其二，集体土地的使用权的期限和费用如何缴纳，如果仿照城市房改，其土地使用权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员权利益，如何落实这种权利就成为核心，对此一方面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面可以将农宅转为国有土地使用权，或者将国有土地使用权与集体土地使用权的权利性质统一起来，设立土地使用权的使用期限。为此中国农宅走向市场交易，仅仅依靠地方立法是难以解决的。必须最终依靠中央立法，包括修改《土地管理法》来解决。其三，目前农宅的转让是地随房走的模式，事实上农宅转让既涉及房屋，也涉及到土地权利，单纯的“地随房走”或“房随地走”都容易造成以后市场体系的交易冲突，农宅转让应按法定程序的规定办理。
（1）深化农村宅基地和村镇住房制度改革的原则和目标是：稳步推进村镇房屋商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的村镇房屋新制度；加快住房建设，促使住宅业成为中国农村新的经济增长点，不断满足村镇居民日益增长的住房需求；停止农村宅基地的无偿分配；建立和完善有效利用存量村镇住宅流通、村镇住宅的集约化和楼宇化改造、加强以农村保障用房为主的多层次村镇住房供应体系；发展村镇住房金融，培育和规范住房交易市场。力争用5年左右时间，基本完成宅基地明晰产权的改革任务。在此基础上，实现农村经济增长、社区和谐的目标。
20世纪80年代地方政府违宪试点推进的国有土地使用权转让事业，是新中国土地管理史上最具实践意义的改革，千年以后也会有其历史地位。在这个改革中，地方政府既是管理者，又成为土地经纪人，这种双重身份原是为了启动中国的改革开放事业，也是中央政府对地方政府的激励政策。从这个意义而言，它是进步的。但是，超过这个极限就是灾难，要避免灾难就必须进行配套改革。这个转型之于政府不仅是一种换位变革，也是建立法理性权威的必要举措。
这个财政收入的转换也可以从土地和房屋两个视角解决，其中国有和集体土地使用权的转让都可以征收合理的税收。而其他方面，目前中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，其中城镇房屋建筑面积已经达到180多亿平方米，倘若对这个资源总量中限定面积的商品化的房屋征取一定比例的物业持有税，以50亿平方米每年征收50~100元计算就是几千亿元，由此将构成赎买地方政府土地经纪业务的重要本钱，也构成了将地方政府从高房价增长安身立命中解脱出来的物质基础，同时也可以加强人民对地方政府的强有力的监督。
导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，甚至是空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。导致小产权房产生的第三个根本原因，就是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）的承诺落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”事实上由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪胀。导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验之不足。
面对国际危机局势，中国土地、能源等垄断性资源的改革已势在必行，而且适逢其时，也正是基于此，中国应该有效地平衡货币供应量和要素市场完整商品化的关系。倘若现在开始先期选择200个城市郊区进行农村建设用地和村镇房屋商品化流转试点，将使超过5000万亩的农村建设用地得以流转，将使超过50亿平方米的村镇房屋可以上市交易。它们至少可以吸收现有中国40多万亿广义货币供应量余额（M2）的30%的流动性，届时中国还需要大力提高广义货币供应量余额（M2）的增速，如果能够整体推进其扩展，经济体系的能力将更加强大。
通过农民资产变为资本，中国的内需体系将得到转折性提高。2007年中国社会消费品零售总额89210亿元，比上年增长16.8%。其中城市消费品零售额60411亿元，增长17.2%；县及县以下消费品零售额仅为28799亿元，增长15.8%。2008年1~8月中国社会消费品零售总额为68439.2亿元，虽然比上年同期增长了21.9%，但是按地区划分市县零售总额54292.9亿元，县以下零售仅为14146.3亿元。它说明后者是我国内需经济薄弱的要害之处。中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张，中国的内需经济体系就无法良性运转。中国要发展内需经济就必须解决这个问题。
目前内地计有660多个城市；其中直辖市4个、地级市280多个、县级市370多个，800多个市辖区。城镇郊区和接合部的农业人口接近农村人口一半，这个区域的农民住宅大约有100亿左右平方米，本着节能、节材等节约资源的重建原则，这个地带的宅基地至少可以改增建300亿平方米以上的新建住房，这是以存量地权资源解决城市需要不可多得的拿手本钱，具有承载城市和农村移民迁移的巨大生存体量，应走世界先进的不动产业的发展模式。
构建大郊区时代是中国现代社会都市化、村镇化两元体制协同反应的历史转型；是构建新型中国消费社会的最经济的新型生存空间和发展模式；也是中国社会的历史稳定器，它必将包容海纳整个中国社会不同资本、不同利益阶层的创富要求和生活开拓。为此大郊区时代将为农民创造中国现代化的最重要的转变机会，农民应该成为集团性的投资者并享有从村镇到社区的创富机会，其中发达地区的农民应该探索村集体分解为村镇行政和村镇股份公司的重大试验，以期将农民的成员权从政商合一的村集中解放出来，更加彰显其利益。
目前全国过百亿平方米的村镇房屋、配组上近4亿亩的集体建设用地，以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩牧草地，其价值至少超过百万亿元以上人民币的市值，通过抵押、担保等路径打通这个不动产体系的融资渠道，至少会有五六万亿元人民币的信贷需求，倘若直接进入消费品市场，理论上会每年增加近十万亿元规模的内需能力。它将极大地促进粮油、肉禽蛋、服装、汽车、日用品、文化办公用品、通信器材、家用电器和音像器材、建筑及装潢材料、家具、金银珠宝的社会直接消费。我们估计，倘若大胆改革，一年左右的时间就可以将县及县以下消费品零售额增加1万亿元人民币以上，这个内需体系的打开将保证中国经济进入中国历史上最颠峰的水平。
中国自上世纪五六十年代开辟的以农业支持工业、农村支持城市和以后推行的工业反哺农业的战略，形成了中国特色的国内不平等的分工体制；1988年《宪法》的修改确认了集体土地使用权可以流转，但依程序原则又要延缓流转的制度，形成了中国特殊的侵害农民利益的征地制度；《劳动法》的不完善又提供了世界上最大规模的廉价农村劳动力；合作医疗制度的解体又转嫁了国家的公共服务的责任和投入；宅基地的自营原则又将村镇房屋建设个体化、流通非商品化，使8亿农民失去了商品化的财产权；耕地的集体所有性质和国家不断推出的激励措施保障了中国粮食和农副产品的供应稳定、丰富和顺畅，但是这一种依赖要素市场非商品化维持的低通胀是中国转型不平等的成果，必然是短期的、过渡性的政策。
其中稳定的农副产品供应可依赖如下办法解决，即：推行流程化的大规模农产品的工业化生产并与农户生产体系有机结合，提高农业劳动效率和推广大规模生产，改造中国农业的生产方式和农民生活方式；以马铃薯、肉类产品、海洋养殖的生产提高、改变中国的膳食结构；加大国家对农业的支持保护力度，建立成熟化的国内分工体系并对这个体系适度地减免税务、直接补贴；建立海外基地和有效的国际分工分解中国的食品供应，坚持立足国内实现食品基本自给的需求管理，实现从解决十几亿人口吃饭问题到安全营养吃好的转型等等。
虽然2008年中国夏粮实现连续5年的增产，2008年夏粮总产量达到2408亿斤，比上年增加61亿斤，增长2.6%；夏粮单产再创历史新高，亩产299.5公斤，增加7.2公斤，增长2.5%；小麦优质率进一步提高，达到63.2%。目前吉林、河南、黑龙江三地粮食总产量占到中国的半壁江山，在这些地区推行增产粮食的规划是非常重要的。但是农业生产成本的大幅上升、粮价偏低、食品消费增长及加工需求增长、粮食单产提高的空间缩小也都制约着中国农业发展。
马铃薯具有很高的营养价值，鲜薯中所含成分包括淀粉9%～20％、蛋白质1.5%～2.3％、脂肪0.1%～1.1％、粗纤维0.6%～0.8％。100g马铃薯中所含的营养成分为热量66～113J、钙11～60mg、磷15～68mg、铁0.4～4.8mg、硫胺素0.03～0.07mg、核黄素0.03～0.11mg、尼克酸0.4～1.1mg。它是比大米、面粉具有更多的优点的食物。马铃薯块茎水分多、脂肪少、单位体积的热量相当低，所含的维生素C是苹果的10倍，B族维生素是苹果的4倍，各种矿物质是苹果的几倍至几十倍不等。马铃薯一般在亩产1330～1650千克的情况下约吸收氮6.65～11.65千克，磷酸2.8～3.3千克和氧化钾9.3～15.3千克。
市场经济是通过市场供给和需求配置资源的完整的商品体系，土地也就成为了中国市场经济体系中最大价值的商品。这个价值的提高就应该刺激中国农民提高开发新型种养植能力的探索，尽量在有限的耕地资源基础上，充分利用好其他未开发尽的地，发展马铃薯的种植计划就是这个改革的完美搭配，而且这个计划可以尽量少用耕地，多用其它农用地。对此，中国1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地有很大的回旋余地可以发展马铃薯产业，这样可以最大限度地节约耕地资源，也是马铃薯国家发展计划的光彩之处。因此，商品化是可以更好的推动农业生产和农业探索的。中国是世界的烹调大国，一定可以将马铃薯再造为美仑美奂的食品。
20多年来已有过亿的失地农民移民进了城，由于相当多的农民劳动技能低，造成了许多地区农民“进无出路，退无保障，钞票用完，集体”的无业、无地、无保障的局面。当然许多城市也推出了“一次置换，多换多得，分期受益，自谋职业，终身保障”等以土地置换保障的多种新型城镇化道路，但是上海为离土农民建立的“镇保“体制试点，个别地区2007年曾遭遇了支付困难，其根本原因就是农民群体还没有纳入城市社会保障体系。它说明局部构建农民的社会保障体制有非常大的局限性，为此，农民的社保体制构建需要至少考虑四大因素，即：全国的规范性、渐进性的城乡一体性、从农民土地到社保资质的置换性以及历史分期解决的过渡性。
其三，支持有条件的地区先期实现城乡一体化管理。厦门从2008年7月起已将新型农村合作医疗移交给该市劳动保障部门管理和经办，它标志着一个城乡统筹的全民医保体系已在厦门初步运转。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，应该有效推广深圳等地建立的低缴费、广覆盖、保基本的劳务工医疗保险制度，以及与农民工工资水平相适应的深圳“制度统一好衔接、降低门槛好纳入、实账转移好接收”的劳务工养老保险制度。推动进城的农民工与城市居民逐步享有平等的权利。
所有权方面集中区分了国家、集体、个人的所有权属，这种类型化的区分而导致对所有权制度的一般原则规定不够，反映了在国家、集体、个人所有权方面的观念不平等；农村集体土地仅设定土地承包经营权、宅基地使用权两个用益物权，权利设定过于简单，土地承包权、宅基地使用权的抵押、流转限制过多，影响农村商品经济的成长，农村土地使用权不能直接按国家规划从事房地产开发，又限制了农村从城市化中分享的群体利益，以上反映了对农民非国民待遇的不平等。政府征收、征用单位和个人的不动产和动产的根据，即公共利益也限制不够，又反映了政府公权力与民事权利的不平等。也不利于城市房屋拆迁的。在处于改革时代的中国没有不平等的《物权法》是不可能的，不平等具有相对性。
20世纪新自然法学的重要代表人物罗纳德德沃金（Ronald Dworkin）反复强调：最基本的权利就是受到平等关心与尊重的权利，它包括两个方面，其一是受到平等对待的权利；其二是作为平等的人受到对待的权利。另一位20世纪利益法学的创始人菲力普赫克（Phicip Von Heck）也提出：利益是法产生的原因，法律是社会中各种利益冲突的表现，是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，实际上是利益的安排和平衡。通过《物权法》焕发权利意识薄弱的农民群体的市场经济意识，就是要逐步解决国家对农民公平的国民待遇，正确认识存在着的不平等才能逐步消除不平等。
当代中国是世界上最大的平等权试验舞台，也是中华民族建立现代的共和国的制宪基础。但是中国农民的平等权不是恩赐的，应该是中国国民收入再分配的经济成果和政治表现，而且农民的平等权的基础不应该是社会冲突的结果，应该是全社会协商的法律表现，它不是要从政府中获得非分的权利，不是要侵害城市居民的权利，而是要获得它本身的权利，其核心和要害都是土地权利，这个结果不能和平分配，就必然是一个有冲突的社会互动，届时其代价不仅是农民的，而是中华民族的。
根据2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十六条的规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”目前十届人大代表的选举中农村按人口每96万人选代表一人，城市按人口每24万人选代表一人。农民代表与城市代表的比例是不相称的，在这个体制之下，城市代表绝对超过农民代表。但是也必然构成了对价值几十万亿元人民币的农村物权认定的紧迫性和法律救济责任。